Un nouveau gouvernement pour stabiliser la Libye

La Mission des Nations Unies en Libye (MANUL)[1] a annoncé le 5 février 2025 la formation d’un comité consultatif composé de 20 personnalités libyennes, experts dans les domaines du droit, de la constitution et des questions électorales[2]. Ce comité a pour mission de formuler des propositions et des options techniques réalisables afin de résoudre les points de désaccord qui entravent la tenue des élections. La création de ce comité s’inscrit dans le cadre du processus politique révélé par Stéphanie Khoury[3] lors de son briefing devant le Conseil de sécurité le 16 décembre 2024. Ce processus vise à la fois à mettre fin à l’impasse politique actuelle et à jeter les bases pour traiter les causes profondes du conflit, tout en permettant au pays de sortir des phases transitionnelles prolongées. Mais les risques de recyclage politique et d’échec institutionnel planent.

Bechir jouini

Le mandat du comité consiste à élaborer des propositions et des options « techniquement solides et politiquement réalisables » pour résoudre les divergences relatives aux lois électorales et ouvrir la voie à des élections dans les meilleurs délais. Parmi ses tâches figurent la formulation de garanties et d’échéanciers clairs, ainsi que la définition des missions et priorités d’un nouveau gouvernement dont la formation ferait consensus. Le comité a un rôle purement consultatif : il n’est ni une instance décisionnelle ni un forum de dialogue, mais vise à fournir des propositions et des options sur lesquelles la Mission onusienne pourra s’appuyer dans les étapes ultérieures.

Une mission complexe
En examinant de près les tâches confiées au comité, il apparaît que sa mission est particulièrement complexe, notamment parce qu’il doit s’appuyer sur les travaux du comité 6+6[4], dont les conclusions n’ont pas fait l’unanimité. Les principaux points de désaccord étaient les suivants :

1. La candidature des binationaux: Cette question a été l’une des plus controversées au sein du comité 6+6 et reste un obstacle majeur. Une large partie de l’élite libyenne rejette catégoriquement l’idée que des binationaux puissent accéder aux plus hautes fonctions de l’État. Pourtant, le comité 6+6 avait précédemment autorisé leur candidature à la présidence, à condition qu’ils renoncent à leur autre nationalité s’ils accédaient au second tour. Cette disposition a été perçue par beaucoup comme une manière d’envenimer le processus politique plutôt que de le résoudre, ce qui a contribué à son échec.
2. L’obligation d’un second tour présidentiel: Le comité 6+6 avait imposé la tenue systématique d’un second tour, même si un candidat obtenait plus de 50 % des voix dès le premier tour. Cette règle a été qualifiée par beaucoup d’absurdité politique.
3. L’augmentation du nombre de députés: Le comité 6+6 avait proposé de passer de 200 à 300 membres au sein du Conseil des représentants, une mesure qui a suscité des débats houleux et un rejet de la part des élites. Rouvrir aujourd’hui la discussion sur la répartition des sièges électoraux en l’absence d’une constitution encadrant ce processus équivaudrait à condamner par avance le travail de toute nouvelle commission et à replonger le pays dans l’impasse politique. Cette augmentation entraînerait mécaniquement un redécoupage des circonscriptions et une modification de la répartition des sièges au Parlement, bouleversant ainsi l’équilibre politique entre les blocs parlementaires – traditionnellement basés sur une répartition entre les trois régions historiques (la Cyrénaïque, le Fezzan et la Tripolitaine) – ainsi que les alliances politiques, déjà marquées par une polarisation extrême depuis le début de la crise libyenne.

La MANUL s’est appuyée sur la formation du comité comme point de départ pour ce qu’elle espère être un nouveau processus politique. La situation actuelle n’est plus tenable, et la stabilité apparente qui caractérise le paysage politique est fragile et trompeuse, comme l’ont confirmé les récentes confrontations à Tripoli[5]. La division politique et institutionnelle est devenue une menace pour l’unité de la Libye, sa souveraineté et l’intégrité de son territoire. La polarisation accrue, les décisions unilatérales et l’absence d’un projet clair pour un système de gouvernance permanent ont fragilisé les institutions transitionnelles, entravant les progrès vers une réconciliation nationale complète, au risque d’un effondrement économique.

Le droit des Libyens – dont 2,8 millions sont inscrits sur les listes électorales – de choisir leurs représentants est désormais une source de frustration et de colère grandissante, comme en témoignent les manifestations à Tripoli et dans plusieurs villes le 17 mai 2025[6].

Le cadre politique du comité s’articule autour de la Déclaration constitutionnelle[7], des lois et accords libyens en vigueur** (l’Accord politique libyen, la Feuille de route issue du Dialogue politique, les lois électorales du comité 6+6 et l’amendement constitutionnel n°13), ainsi que des paragraphes 2 et 5 de la résolution 2755 (2024) du Conseil de sécurité[8].

Le comité a fourni des recommandations non contraignantes à la Mission onusienne, en veillant à leur faisabilité technique et politique, tout en préservant l’unité libyenne, l’appropriation nationale du processus et la légitimité des institutions. Son travail s’inspire des expériences passées ayant conduit à l’impasse actuelle.

Après plus de 20 réunions (à Tripoli et Benghazi) et trois mois de travail, le comité a produit un document fondé sur une analyse approfondie :

• L’amendement constitutionnel n°13
• La loi n°27 de 2023 sur l’élection de l’Assemblée nationale[9]
• La loi n°28 de 2023 sur l’élection du chef de l’État[10]

Les points de désaccord ont été classés en trois catégories :

1. Questions liées à l’amendement constitutionnel n°13
2. Problèmes relatifs aux lois électorales 27 et 28 de 2023
3. Enjeux hors du cadre constitutionnel et légal

L’analyse a permis d’identifier les obstacles potentiels à la crédibilité et à l’acceptation des résultats, répartis en deux axes :

1. Problèmes juridiques

• Le lien entre les résultats des législatives et la tenue de la présidentielle(art. 30 de l’amendement 13), créant une dépendance injustifiée entre deux scrutins distincts.
• Le calendrier rigide imposant la simultanéité des trois élections, compliquant les aspects logistiques et techniques.
• Les ambiguïtés dans les conditions d’éligibilité(double nationalité, démission de postes publics, casiers judiciaires), ouvrant la porte à des interprétations contradictoires et des recours.
• L’absence de mécanisme clair pour former un nouveau gouvernement(critères, durée, mandat transitionnel).
• Les lacunes dans le traitement des recours électoraux, déséquilibrant rapidité et droit à un procès équitable.
• Les failles dans la collecte des parrainageset leur complexité pratique.
• La sous-représentassions des femmes et des minoritésdans la répartition des sièges.

1. Problèmes institutionnels

• La persistance des divisions sécuritaires et institutionnelles, sans cadre unifié pour sécuriser les élections.
• Le statut juridique non clarifié de la Commission électorale nationale (HNEC)[11].
• Le manque de financement indépendant pour la HNEC, compromettant sa neutralité et sa préparation.

Loin des complexités qui pourraient intéresser les juristes et les spécialistes, nous tentons ici de nous concentrer sur la dimension exécutive qui concerne la proposition de formation d’un nouveau gouvernement. Il a été discuté que l’existence d’un seul nouveau gouvernement constitue l’une des conditions fondamentales pour la tenue des élections, conformément à la loi n°27 (article 90) et à la loi n°28 (article 86). Les discussions ont conclu que la présence d’un gouvernement exécutif capable d’étendre son autorité sur l’ensemble du territoire libyen et garantissant la neutralité des institutions de l’État n’est pas seulement une condition légale, mais aussi une nécessité politique et vitale pour assurer l’égalité des chances entre les candidats et permettre aux citoyens de voter dans un environnement sécurisé. Cependant, la formation d’un nouveau gouvernement ne suffit pas à atteindre l’objectif électoral et à clore les étapes du processus électoral, à moins qu’elle ne s’accompagne d’un cadre régulateur encadrant son comportement politique et administratif, définissant précisément les contours de la phase préparatoire et garantissant sa neutralité en tant qu’outil pour parvenir aux élections, et non comme une voie supplémentaire dans le conflit politique.

Cela pourrait être réalisé en préparant l’environnement électoral, y compris toutes les formes de soutien financier, administratif, logistique, technique et sécuritaire dont la Commission Nationale Supérieure des Élections a besoin pour exercer ses missions en toute indépendance et efficacité. La deuxième partie concerne la garantie du fonctionnement des services publics et la fourniture des services de base, ce qui inclut l’assurance d’un minimum nécessaire de services essentiels dans les secteurs vitaux, la maîtrise des dépenses publiques et l’autonomisation des autorités locales dans la gestion de leurs affaires, tout en garantissant une répartition équitable des ressources et des richesses. Il convient également d’éviter toute modification structurelle ou institutionnelle majeure susceptible d’affecter des situations juridiques existantes, ainsi que de s’abstenir de prendre des décisions ou de conclure des contrats entraînant des obligations à long terme jusqu’à la passation de pouvoir. Ceci afin d’éviter ce qui s’est produit, par exemple, avec le gouvernement d’entente nationale dirigé par Fayez al-Sarraj, qui, bien qu’ayant signé un accord de coopération sécuritaire avec la Turquie (ayant suscité de vives critiques),[12] a transféré pacifiquement le pouvoir en 2021 au gouvernement d’union nationale dirigé par Abdelhamid Dbeibah. Ce dernier est accusé par ses opposants de ne pas avoir respecté la durée initialement prévue pour le mandat de son gouvernement, en l’absence d’un mécanisme précis régissant la fin du mandat gouvernemental dans les expériences précédentes. Cela a conduit à la prolongation des gouvernements transitoires au-delà de leur objectif initial, contribuant à l’aggravation des crises politiques. Sur cette base, la proposition du comité consultatif a fixé la durée du gouvernement transitoire à 24 mois maximum.

Il convient de noter que les scénarios possibles pour le gouvernement attendu peuvent se résumer comme suit :

1. Tenir les élections sous deux gouvernements: Ce scénario ne constitue pas une solution effective à la division existante, mais la reproduit sous une nouvelle forme institutionnelle caractérisée par une faible cohésion, des références multiples et une exposition du processus électoral à des risques majeurs liés au manque de coordination et à l’absence de garanties exécutives unifiées. Cette approche procédurale limitée ignore le rôle plus large dévolu à l’exécutif durant la phase préparatoire, notamment en matière de maintien de la stabilité générale, de continuité des services publics et de fourniture d’un minimum d’harmonie et d’efficacité dans le fonctionnement des institutions de l’État. Ces objectifs ne peuvent être atteints dans un contexte de dualité du pouvoir et d’absence d’une seule autorité exécutive.
2. Fusionner les deux gouvernements existants via un accord politique: Ce scénario repose sur l’hypothèse que l’inclusion des forces politiques et sécuritaires influentes au sein d’un seul gouvernement pourrait réduire les risques d’obstruction et contribuer à apaiser les tensions durant la phase préparatoire en offrant une couverture politique inclusive. Cependant, ce modèle ne fournit pas les garanties institutionnelles suffisantes pour assurer la neutralité exécutive ou renforcer la stabilité administrative nécessaire à la création d’un environnement électoral juste et sécurisé. De plus, cette option repose souvent sur des arrangements politiques conjoncturels et tactiques, fondés sur une logique de partage d’influence plutôt que sur des bases solides de partenariat national, ce qui affaiblit la confiance dans les intentions des parties prenantes et risque de provoquer des troubles internes en cas de désaccords entre les composantes du gouvernement unifié. Par ailleurs, l’acceptation populaire et politique de ce modèle est limitée, en plus des ambiguïtés entourant la répartition des compétences exécutives et l’absence d’une référence claire pour garantir les décisions administratives durant la phase préparatoire. Ainsi, cette option pourrait ne pas être adaptée pour piloter la transition et ne remplirait pas les conditions objectives et administratives nécessaires à la réussite du processus électoral.
3. Répartir le pouvoir exécutif entre trois gouvernements régionaux tout en créant un gouvernement central: Cette approche part du principe que la crise de confiance et les discriminations géographiques dans la répartition du pouvoir exécutif ne peuvent être résolues que par une décentralisation élargie de la gestion des affaires publiques. Toutefois, ce modèle pourrait ne pas convenir à l’organisation de la phase préparatoire en raison de l’absence de base constitutionnelle le soutenant et des risques de chevauchement des compétences exécutives entre le centre et les régions, notamment en ce qui concerne la gestion du processus électoral et la distribution des ressources. Il comporte également des risques de division du pouvoir sur des bases géographiques, ce qui pourrait menacer l’unité nationale et affaiblir la confiance des citoyens dans le processus politique. Pour ces raisons, il est recommandé de l’écarter.
4. Former une nouvelle autorité exécutive/gouvernement unique à mandat limité: La formation d’un nouveau gouvernement aux missions et à la durée clairement définies pourrait constituer une réponse explicite au cadre législatif existant et s’aligner sur les résolutions du Conseil de sécurité. Il pourrait également représenter un élément garantissant la neutralité de l’exécutif, condition préalable à toute voie électorale.

Compte tenu de ce qui précède, il est possible d’adopter un mécanisme politique progressif pour traiter la situation de l’exécutif à travers un processus de négociation entre les principales parties, sous l’égide de la Mission des Nations Unies en Libye (MANUL). Ce processus aboutirait à un accord sur la forme finale de l’autorité exécutive chargée de diriger la phase préparatoire (un nouveau gouvernement seul, ou une présidence et un gouvernement conjoints). En cas d’échec des négociations dans un délai de six mois, le mécanisme de dialogue politique inclus dans l’Accord politique libyen serait activé comme garantie pour assurer la continuité du processus politique et éviter toute obstruction du processus électoral. Mais quelle est l’opinion des autres acteurs concernés ?

*Jusqu’à présent, la Chambre des représentants a réagi de manière préliminaire en tenant une session le lundi 19 mai, qui a abouti à plusieurs conclusions, notamment l’examen de la nomination d’un nouveau chef de gouvernement chargé de former un cabinet dont la mission principale serait d’organiser les élections présidentielles et législatives. Plusieurs candidats ont soumis leurs dossiers pour le poste de Premier ministre, notamment Salama Ibrahim Al-Ghaweel, Abdulbasit Mohamed Mohammed, Abdulhakim Ali Ayoub, Othman Adam Al-Baseer, Ali Mohammed Sassi, Othman Abduljalil, Fadhel Al-Amin, Mohamed Al-Mazoughi, Mohamed Abdulatif Al-Montasser, Nasser Mohammed Weiss, et Issam Mohammed Abouzreiba. Leurs dossiers ont été envoyés au bureau du procureur général pour vérification de leurs antécédents et de leur situation financière. La rapporteuse de la Chambre des représentants a confirmé que la MANUL, l’Union européenne, l’Union africaine, la Ligue arabe et les ambassadeurs des pays étrangers et arabes seraient invités à assister à l’audition du chef du gouvernement. Cette démarche s’inscrit dans la lignée des propositions de Khaled el-Meshri, président du Conseil d’État (dont la légitimité à la présidence est contestée par Mohamed Takala), qui avait déclaré dans des propos officiels que « le Conseil d’État adresserait une lettre officielle au président de la Chambre des représentants pour engager immédiatement des discussions avec le président du Conseil d’État en vue de nommer une personnalité nationale chargée de diriger un gouvernement intérimaire dans un délai ne dépassant pas 48 heures. Cela garantirait la continuité des institutions et éviterait un vide exécutif, en attendant qu’un accord soit trouvé entre les deux chambres sur un gouvernement transitoire chargé de gérer les affaires de l’État pour une courte période, avec pour mission de préparer un environnement propice à des élections générales et transparentes dans les meilleurs délais ».[13]

La formation d’un nouveau gouvernement marquera-t-elle une issue aux phases de transition, ou ne sera-t-elle qu’un recyclage d’une élite politique que les manifestations ont réclamé de voir partir ?

[1] https://unsmil.unmissions.org/

[2] Ibrahim Ali/ Ibrahim Guerrada/ Aboulkacem Beribech/ Amina El Hassia/ Jazia Chaiiter/ Zahra El Mezoughi / Abdelftah Es-Sayeh/ Abeer Amnina/Issam El Maoui/ Ali Barghathi/ Ali Kheirallah/ Omar Ahsine/ Kamal El Haouni/ El Kouni Abouda/ Lamis Ben Saad/ Mohamed Obeid/ Maryam Mohamed Adha/ Nouri El Abbar/ Nouri El Ati/ Ouafta Seif Ennasr

[3] https://unsmil.unmissions.org/leadership

[4] C’est une commission mixte entre le Conseil des députés et le Conseil d’État (Représentants du Conseil d’État :Ahmed Jumaa Al-Awjali/Hamad Mohammed Brikao/Omar Mohammed Abou Leifa/Fathallah Mohammed Hussein/Fawzi Rajab Al-Aqab/Mama Suleiman Bilal Représentants du Conseil des Représentants :Noureddine Khaled/jalal Al-Shuwaidi/Saleh Qalma/Abousalah Shelbi/Miloud Al-Aswad/Izzeddine Qouirib) qui a publié, le 6 juin 2023, des lois pour organiser les élections. Cependant, certaines de leurs dispositions ont rencontré l’opposition de certaines parties.

[5] https://mondafrique.com/a-la-une/libye-e-gouvernement-dbeibah-vacille-sous-la-pression-des-milices

[6]        https://afrique.tv5monde.com/information/libye-manifestations-tripoli-contre-le-premier-ministre

[7]  https://security-legislation.ly/ar/latest-laws/%D8%A7%D9%84%D8%A5%D8%B9%D9%84%D8%A7%D9%86-%D8%A7%D9%84%D8%AF%D8%B3%D8%AA%D9%88%D8%B1%D9%8A-%D9%84%D8%B3%D9%86%D8%A9-2011-%D9%85%D8%B9-%D8%AA%D8%B9%D8%AF%D9%8A%D9%84%D8%A7%D8%AA%D9%87/#:~:text=Based%20on%20the%20legitimacy%20of,advance%20in%20knowledge%20and%20culture

[8] https://unsmil.unmissions.org/security-council-resolutions-and-statements

[9] https://lawsociety.ly/legislation/%D9%82%D8%A7%D9%86%D9%88%D9%86-%D8%B1%D9%82%D9%85-27-%D9%84%D8%B3%D9%86%D8%A9-2023-%D9%85-%D8%A8%D8%B4%D8%A3%D9%86-%D8%A7%D9%86%D8%AA%D8%AE%D8%A7%D8%A8-%D9%85%D8%AC%D9%84%D8%B3-%D8%A7%D9%84%D8%A3/

[10] https://lawsociety.ly/legislation/%D9%82%D8%A7%D9%86%D9%88%D9%86-%D8%B1%D9%82%D9%85-28-%D9%84%D8%B3%D9%86%D8%A9-2023-%D9%85-%D8%A8%D8%B4%D8%A3%D9%86-%D8%A7%D9%86%D8%AA%D8%AE%D8%A7%D8%A8-%D8%B1%D8%A6%D9%8A%D8%B3-%D8%A7%D9%84%D8%AF/

[11]  https://hnec.ly/

[12] https://www.france24.com/fr/20191216-le-pr%C3%A9sident-erdogan-re%C3%A7oit-%C3%A0-istanbul-le-dirigeant-libyen-fayez-al-sarraj

[13] https://lywitness.com/92596/%D8%A7%D9%84%D9%85%D8%B4%D8%B1%D9%8A-%D9%8A%D8%AF%D8%B9%D9%88-%D8%A7%D9%84%D8%A8%D8%B1%D9%84%D9%85%D8%A7%D9%86-%D8%A7%D9%84%D9%84%D9%8A%D8%A8%D9%8A-%D9%84%D9%84%D8%B4%D8%B1%D9%88%D8%B9-%D9%81/?utm_source=rss&utm_medium=rss&utm_campaign=%25d8%25a7%25d9%2584%25d9%2585%25d8%25b4%25d8%25b1%25d9%258a-%25d9%258a%25d8%25af%25d8%25b9%25d9%2588-%25d8%25a7%25d9%2584%25d8%25a8%25d8%25b1%25d9%2584%25d9%2585%25d8%25a7%25d9%2586-%25d8%25a7%25d9%2584%25d9%2584%25d9%258a%25d8%25a8%25d9%258a-%25d9%2584%25d9%2584%25d8%25b4%25d8%25b1%25d9%2588%25d8%25b9-%25d9%2581