L’outil du « traité de paix », acte consenti qui permettait autrefois de sortir des guerres par le haut, est tombé en désuétude.
Une chronique de Xavier Houzel
« J’ai une mémoire admirable, j’oublie tout » Alphonse Allais
Les Américains sont doublement comptables de cette fin programmée des traités pour s’être saisis des rênes du pouvoir après la Deuxième Guerre Mondiale sans la ponctuer par un Traité[ii], en s’arrogeant de surcroît de prérogatives exclusives d’extraterritorialité[iii]. Avant eux, les Anglais et Lord Balfour, en pensant et en agissant comme si le territoire du monde était le leur, avaient disposé d’un coin de Palestine en faveur du Peuple Juif, sans autre forme de traité que le fait du prince.
La création d’Israël souffre toujours de n’être pas sanctionnée par un Traité de portée universelle. Il faudrait pour y pallier que la Paix soit durable au Proche-Orient et qu’elle y soit globale[iv], afin que l’on puisse compter la Palestine et la Syrie parmi ses signataires, ce que ne prévoit pas le Plan de Paix brossé dans le projet des Accords d’Abraham et ce que n’autorise pas non plus le Caesar Act américain. Hélas !
Une tentative de normalisation sélective et progressive des relations de voisinage entre Juifs et Arabes par un processus de démarches parallèles et successives ne saurait suffire. La paix, celle des petits pas, ne serait que partielle, et elle ne serait pas.
Le Traité, un outil universel indispensable
L’emploi de la solution formelle du traité a été progressivement abandonné par les Américains. Ainsi, aux dires des experts en Droit international, faute d’un traité, la Guerre de Corée n’a pas pris fin[v], elle n’a pas eu de Fin ; il en est résulté les incongruités que représentent aujourd’hui la Corée du Nord et ses simagrées. Les derniers et seuls Accords signés par Washington furent, le premier avec le Japon – à San Francisco, le 8 septembre 1951 – mais alors en conformité avec la Charte des Nations unies et la Déclaration universelle des droits de l’homme, et le second, un cessez-le-feu avec le Viêt Nam[vi], obtenu le 27 janvier 1973, après les Accords de Paris, signés au Centre des conférences internationales, avenue Kléber : trente-deux signatures au bas des copies de l’Accord sur la cessation de la guerre et le rétablissement de la paix. Comme ces mots sont pieux !
S’agissant de la Syrie, le député libanais du Metn, Ghassan Moukheiber, anti-syrien, fustige toute amnistie éventuelle, dont il pense qu’elle conduirait tout droit à l’amnésie[ix]. Selon lui, la Loi libanaise d’amnistie du 26 août 1991 a formé un obstacle à la démocratie[x]. L’État Libanais aurait « auto-blanchi » les chefs de milice, en dépit de la création d’un Tribunal spécial pour le Liban, qui disposait pourtant en son article 16 l’engagement du gouvernement à n’amnistier aucune personne de l’un quelconque des crimes relevant de la compétence dudit Tribunal[xi]. Il était clair que les fauteurs appartenant aux principales familles libanaises – il faut lire à ce propos la remarquable lettre géopolitique de Jacques Huntzinger, ancien ambassadeur de France, sur le Liban[xii] – continueraient de tenir à Beyrouth le haut du pavé ! Pour mettre fin aux tueries (150.000 morts ou disparus), on avait cru bien faire en n’en faisant pas trop. Que dire alors des 350.000 morts ou disparus de la Syrie voisine, de ses six millions de déplacés et de ses invités mercenaires ! Qui punir, par où commencer et comment le faire ?
Avec un exemple pareil, l’image de l’amnistie s’est dégradée, ce qui témoigne d’un profond changement culturel[xiii]. Le discours[xiv] prononcé en Colombie le 26 octobre 2016 par Maryvonne de Saint-Pulgent, présidente de la section du rapport et des études du Conseil d’État, traduit un réel embarras. Personne n’ose plus parler des bavures de Guantanamo imputables aux Américains ; la facilité avec laquelle la communauté internationale passe les violences du Togo, de Mauritanie, de Sierra Leone et de Colombie par pertes et profits ne surprend plus ; à l’inverse, le rappel de manquements graves incriminant la France en Algérie[xv] – leur esquive que compense à peine leur aveu par le chef de l’État – pose à bon escient la double question du rôle des institutions internationales et des organisations non-gouvernementales et de la latitude laissée aux États[xvi]. Les notions de souveraineté, d’extraterritorialité et d’universalité se mélangent : à force d’être contestées, elles sont devenues floues.
D’autres considérations d’ordre moral et pratique rétablissent en revanche l’image de l’amnistie. L’article de Rafaëlle Maison publié par les Cahiers de l’Orient sur le sujet donne matière à réflexion : « En cas de violence généralisée, par exemple, de guerre, d’anomie ou de tension extrêmes, les amnisties de pacification, résultant d’une négociation, présentent à l’évidence un intérêt. En témoignent encore certains processus nationaux, concertés, réfléchis et aboutis, tels que celui de l’Afrique du Sud[xvii]. Aussi convient-il de distinguer plusieurs figures de l’amnistie, qui ne relèvent pas toutes du même discrédit international. En situation conflictuelle, même caractérisée, comme en Sierra Leone, par la commission de crimes effroyables, l’amnistie se présente dans certains cas comme une condition de la paix ; elle est non seulement concevable, mais parfois nécessaire. Le droit international n’interdit pas ici aux États, (et aux sociétés nationales), sauf disposition conventionnelle préalable et applicable, de choisir la paix dès lors qu’elle est le fruit d’un accord, ou qu’elle peut être ressentie comme telle[xviii]. »
Le cas de l’Afrique du Sud plaide en faveur d’une amnistie massive en Syrie pour en stopper net la descente aux enfers. Ni Israël (de l’Irgoun et du Mossad) ni la Palestine (de Septembre Noir, de l’OLP et du Hamas) ne sont exempts de reproches et ils pourraient tirer un avantage majeur d’une clause d’amnistie à l’Sud-africaine : elle leur permettrait de graver dans le marbre leur réconciliation, plus solidement que par une normalisation, fade et, par définition, temporaire pour ne pas dire illusoire et provisoire.
La Normalisation : de l’intérêt d’étapes préalables
Le choix fait par Horace devant les Curiace était le bon. Il y a similitude. Le déblocage de la situation confuse d’Israël au Moyen-Orient n’est pas envisageable autrement que par étapes. Nonobstant les Accords d’Oslo et leur suivi, Israël a découragé deux initiatives de dialogue prises par le roi Abdallah bin Abdulaziz[xix] : la première s’est matérialisée à l’occasion d’un sommet de la Ligue arabe, à Beyrouth, en 2002 ; elle a été confirmée par sa réitération, lors du sommet de la Ligue arabe de Riyad de 2007. La crise pouvait se résoudre par le retrait d’Israël des territoires occupés et d’une « solution viable pour les réfugiés palestiniens ». La première fois, le gouvernement Sharon rejeta la solution en la traitant par le mépris : Abdallah n’engageait que les Sunnites, l’Iran n’était pas concerné ou bien il ne l’était déjà que trop, George W. Bush s’apprêtait à envahir l’Irak, l’approche d’Abdallah était subordonnée à la satisfaction des revendications palestiniennes, Arafat gênait tout le monde par son ombre portée et Sharon était malade ; en 2007, Yasser Arafat était mort et Ariel Sharon était dans le coma : les deux manquaient. La Mer Méditerranée orientale se couvrit alors de brumes « printanières » jusques alors inconnues.
L’État Hébreu ne surprend personne en cultivant l’art de la monnaie d’échange[xx] mais à ses propres conditions. Ses dirigeants considèrent aujourd’hui qu’il ne reste plus autour de leur pays que des débris, au vu de l’état de l’Irak et de la Syrie et si l’on admet aussi que l’Arabie saoudite est en état de sustentation entre les mains de MBS, lui-même au centre d’un polygone aussi incertain à l’intérieur[xxi] qu’il est fragile à l’extérieur, sans compter que l’Iran succombe de son côté sous le poids des pressions incommensurables de toutes parts. Jamais le climat politique régional n’a été aussi favorable à Israël et aussi propice à la paix qu’au cours de ces quatre dernières années. Un nom flottera dans le cours de l’Histoire comme un bois de grève[xxii] : Jared.
Face à un Iran gisant comme un fauve blessé de plus en plus agressif au Yémen et en Syrie, Israël a failli réussir. Désespéré, le Mossad n’a pas osé refuser aux Moudjahidines qui l’informent un brillant assassinat[xxiii], auquel l’Iran sera bien avisé de ne pas répondre[xxiv].
L’Administration Biden est au pied du mur. La Paix est maintenant possible. Les conseillers du 46ème président des États-Unis devront se pencher sur le cas d’école de la Syrie avant de remettre en vigueur l’Accord de Vienne sur le Nucléaire. L’espace syrien est un cluster, où le mal est profondément ancré. Le site « Enab Baladi » a procédé, sous la plume de spécialistes, à une passionnante simulation des états d’âmes syriens[xxv] : quels avantages et quels inconvénients le régime syrien pourrait-il trouver à un rapprochement avec Israël ? Les tumeurs identifiées se découpent au scalpel avec bonheur : le Golan, les crimes avérés, tout y passe, y compris le profil à contrejour de Hafez Al-Assad pour lequel il n’existait pas de succédané à une Paix Globale.
La Paix globale (Comprehensive Peace) ou la descente aux enfers (downward spiral)
La Guerre civile de Syrie restera la guerre-prétexte de l’espace culturel et religieux qui l’enrobe au Proche-Orient. Damas est la métropole de l’Orient arabe qu’elle ouvre à l’Occident par la Porte de Saint Paul. La mémoire de Muʿawiya Ier, gouverneur de Damas et premier calife Omeyyade, sempiternellement en faveur de l’arbitrage et du pardon, et celle de Salâh al-Dîn, magnanime sultan d’Égypte, ami de Richard Cœur de Lion, né à Tikrit (comme Saddam Hussein), nous aident à oublier la Loi du Talion du Code d’Hammourabi qui nous arrive, elle, de l’enfer par la Mésopotamie antique.
Que les émirats du Golfe normalisent leur relation avec l’État Hébreu et qu’en retour les entreprises israéliennes en investissent les marchés, c’est une très bonne chose. Mais c’est dérisoire au regard du désordre et de la misère qui prévalent et continuent de se propager ailleurs. Dans un tapage de chaises musicales, MBZ procure au maréchal Haftar des orgues de Staline[xxvi], le Qatar se rapproche de l’Arabie saoudite au fur et à mesure que les Kurdes[xxvii] s’en détournent, le froid s’infiltre de Turquie dans les camps des réfugiés de Libye, d’Arménie et de partout ! Il faudrait, pour tordre cette spirale, non pas publier les pièces à conviction (comme celles réunies par l’Administration américaine dans le Caesar Act) mais détricoter les textes qui interdisent le pardon, principe cardinal que pourtant se partagent la Bible, l’Évangile, le Coran et Voltaire à la fois ! C’est la raison pour laquelle les conventionnels de l’ONU, réunis en assemblée générale, habités d’un rêve prémonitoire, ont, il y a soixante ans jour pour jour (le 11 novembre 1970) pris soin d’inclure dans la Convention sur l’imprescriptibilité des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité un Article IX :
- Après l’expiration d’une période de dix ans à partir de la date à laquelle la présente Convention entrera en vigueur, une demande de révision de la Convention peut être formulée, en tout temps, par toute Partie contractante, par voie de notification écrite adressée au Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies.
- L’Assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies statuera sur les mesures à prendre, le cas échéant, au sujet de cette demande.
Un tel article est fait pour qu’on s’en serve.
La France porte la responsabilité d’avoir été le mandataire de la Société des Nations non seulement au Liban mais aussi en Syrie. Le président de la République française, Emmanuel Macron, est d’une patience coupable avec les élites libanaises : il pourrait faire preuve de la même mansuétude à l’égard des dirigeants syriens et s’employer à convaincre Washington de laisser faire le Tribunal spécial pour le Liban[xxviii], première juridiction internationale pénale ayant compétence au Liban mais aussi dans tout autre pays du Moyen-Orient.
[i] En gagnant la guerre de 1948, Israël conquiert 26 % de territoires supplémentaires par rapport au plan de partage et prend le contrôle de 81 % de la Palestine de 1947
[iv] En Anglais, comprehensive peace»
[v] https://www.nationalgeographic.fr/histoire/2020/06/la-guerre-de-coree-na-techniquement-jamais-pris-fin
[vi] Le 27 janvier 1973 les Accords de Paris sont signés au Centre des conférences internationales, avenue Kléber, dans le XVIe arrondissement de la capitale. Il s’agit d’un «accord sur le cessez-le-feu et le rétablissement de la paix au Vietnam».
[viii] https://www.vie-publique.fr/fiches/269889-quest-ce-quun-traite-international
[ix] In Les Cahiers de l’Orient 2009/2 (N° 94), pages 119 à 129 Rafaëlle Maison – Quelle justice au Pays des cèdres ? Droit et politique au Liban – Crimes de guerre, justice et mémoire – L’amnistie en droit international
[x] https://amnestyfr.cdn.prismic.io/amnestyfr/7a23a4df-f9b4-411c-aea5416d010f968d_MDE_01_1357_2020_Human+rights+in+the+MENA+2019_ext_FR.pdf
[xi] Résolution 1757 (2007) du Conseil de sécurité des Nations Unies
[xii] https://www.lalettregeopolitique.fr/
[xiii] https://www.conseil-etat.fr/actualites/discours-et-interventions/les-conditions-institutionnelles-d-une-paix-durable-une-perspective-comparatiste – « L’amnistie est le fruit d’une civilisation du pardon qu’a pu incarner la figure d’Auguste, premier empereur romain, de par la clémence dont il aurait fait preuve à l’égard de ses ennemis après son triomphe à la bataille d’Actium, et qui inspira à Corneille l’une de ses plus belles tragédies : Cinna ou la clémence d’Auguste. La vision contemporaine de la justice est plus intransigeante ; si l’aspiration à ce que les coupables soient punis est naturelle et légitime, il est sans doute bon de puiser dans la sagesse antique la tempérance nécessaire pour que la société puisse vivre en paix ».
[xiv] Ibidem – CITATION « Une riche doctrine cherche néanmoins à distinguer, en matière d’amnistie, le licite de l’illicite. Elle exprime, sur un ton souvent engagé, des sensibilités divergentes quant à la légitimité de l’institution. Il existe toutefois un consensus admettant qu’elle présente autant de bénéfices que de risques et pour en conclure qu’elle ne saurait être ni entièrement prohibée, ni admise sans condition. Deux séries de critères semblent se dégager : la gravité du crime commis, d’une part, et le contexte de son amnistie, de l’autre. Le premier critère correspond à l’approche de la Cour interaméricaine des droits de l’homme, qui condamne par principe toute amnistie de faits constitutifs de graves violations des droits de l’homme, jugeant qu’il incombe au juge national un devoir positif de poursuivre les auteurs de tels faits, au besoin en écartant les dispositions nationales, dans le cadre du contrôle de conventionalité. La Cour de San José se montre indifférente au contexte dans lequel l’amnistie est prononcée, notamment au degré d’adhésion démocratique qu’elle recueille et à l’objectif de transition vers une société plus pacifique qu’elle poursuit, le cas échéant. Il est vrai que sa jurisprudence a récemment évolué, peut-être parce qu’elle avait à l’esprit le processus de paix colombien. Dans une décision de 2012, elle a, pour la première fois, fait un sort à part aux lois d’amnistie portant sur des actes commis dans le cadre d’un conflit armé interne qu’il s’agit de faire cesser, au nom du rétablissement de la paix. Elle n’en a pas moins exclu que les auteurs des crimes les plus graves, tels les crimes de guerre, puissent en bénéficier. Cette jurisprudence demeure donc restrictive, car elle fait obstacle de manière absolue à l’amnistie de certains crimes, quelles qu’en soient les conditions. Cette approche par le critère de la gravité des crimes présente deux inconvénients. L’un est juridique : se fondant sur une différence de degré plus que de nature entre la « violence » et le « massacre », celui-ci ne se distinguant de celle-là que par sa « démesure, sa mise en œuvre est délicate, car nécessairement subjective. De plus, il est difficile de savoir a priori quels faits pourraient, selon ce critère, être valablement amnistiés, indépendamment du procès pénal qui les qualifie et que l’institution a, précisément, en principe pour objet d’éviter. Le second inconvénient est politique : dans le cadre d’un conflit armé interne, l’amnistie est une contrepartie que l’Etat peut offrir pour amener un groupe à déposer les armes ; or il est fort à parier que seule l’amnistie des crimes les plus graves « intéressera » sérieusement ce dernier, car ce sont généralement les dirigeants du mouvement qui auront commis de tels crimes, ceux-là mêmes qui, le plus souvent, possèdent le pouvoir de mener les négociations ou d’influer sur leur cours … Une position juridique restrictive risque ainsi de mener à une impasse politique faisant obstacle à la conclusion de la paix. Une autre approche consiste à prendre également en compte le contexte dans lequel l’amnistie est octroyée. Nous avons évoqué l’évolution en ce sens de la jurisprudence de la Cour de San José. Est-il possible d’aller plus loin que celle-ci, pour admettre l’amnistie même des crimes les plus graves ? La question n’est pas résolue mais la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, quoique bien moins riche en la matière que celle de son « homologue » américaine, a esquissé un début de réponse dans un arrêt Ould Dah contre France, rendu le 17 mars 2009 : un militaire avait été condamné pour des actes de torture commis dans son pays, la Mauritanie, par les juridictions françaises ; pour ce faire, celles-ci avaient dû écarter une loi mauritanienne amnistiant ces faits. Dans son recours devant la Cour européenne des droits de l’homme, l’intéressé invoqua le principe « pas de peine sans loi ». La Cour de Strasbourg rejeta le recours, jugeant que la loi d’amnistie avait été valablement écartée, dès lors qu’elle devait être regardée comme abusive au regard du droit international, pour n’avoir d’autre but que de soustraire le requérant aux poursuites pénales, sans s’inscrire dans aucun processus de réconciliation nationale. La mesure en cause s’apparentait ainsi à un type d’amnistie particulièrement honni, l’« autoamnistie », par opposition à l’amnistie « bilatérale » ; il s’agit pour un pouvoir en place de garantir l’impunité pour des crimes commis par ses propres agents ou avec sa complicité. Cette terminologie témoigne bien de ce qu’il s’agit d’un travestissement de l’institution : il ne s’agit pas d’un acte de clémence mais de la raison du plus fort. Par ce motif, la Cour de Strasbourg a suggéré qu’une loi d’amnistie pourrait être admise, même en présence d’actes de torture et de traitements inhumains, malgré le caractère absolu de leur prohibition dans sa jurisprudence, en considération du processus de réconciliation nationale dans lequel elle s’inscrirait, le cas échéant. Ce serait en effet un paradoxe tragique que la défense intransigeante des principes du droit humanitaire oblige à prolonger une guerre civile. FIN de CITATION
[xv] En 2003, la Cour de cassation confirme un refus d’informer pour des crimes commis en Algérie entre 1955 et 1957 (tortures et exécutions sommaires par l’armée française), en raison de la loi d’amnistie du 31 juillet 1968 – Cf. Cour de Cassation, n° de pourvoi 02-80719 – le 25 septembre 2016, le Président de la République française a néanmoins reconnu les « responsabilités des gouvernements français dans l’abandon des harkis », ces supplétifs de l’armée française en Algérie, du temps où celle-ci était une colonie française, qui après sa sécession, y ont subi les représailles des partisans de l’indépendance.»
[xvii] Charles Villa-Vicencio et Erik Doxtader (ed), The Provocations of Amnesty, Institute for Justice and reconciliation, David Philip Publishers, Claremont, South Africa ; voy notamment Mervyn E. Bennun, « Amnesty and International Law », pp. 92-114 et les références citées. Voir aussi, à propos des cas de l’Argentine de l’Uruguay, du Chili et de l’Afrique du Sud, Sandrine Lefranc, Politiques du pardon, Paris, PUF, 2002 ; sur les « silences du droit international » et son invocation par les acteurs, pp. 79-85.
[xviii] Mais le droit international n’exige pas que ce choix s’impose aux juridictions internationales ou aux juridictions d’États tiers qui pourraient, d’aventure, être créées ou saisies.
[xix] https://www.lesclesdumoyenorient.com/Il-y-a-10-ans-l-initiative-de-paix.html
[xx] https://www.medias24.com/trump-annonce-une-normalisation-complete-des-relations-entre-le-maroc-et-israel-2-15006.html – voir infra xxi
[xxi] https://besacenter.org/perspectives-papers/israel-saudi-arabia-hesitation/
[xxii] https://www.medias24.com/communication-telephonique-entre-le-roi-mohammed-vi-et-le-president-trump-15007.html – voir supra xix
[xxiii] L’assassinat, le 27 novembre, de l’ingénieur de l’armement Mohsen Fakhrizadeh a dû être programmé dans le cadre d’une opération de plus vaste envergure, elle-même orchestrée avec le concours des Moudjahidines du Peuple, seuls à pouvoir infiltrer de la sorte le dispositif iranien
[xxiv] https://english.aawsat.com/home/article/2660301/hazem-saghieh/why-are-we-surprised-iran%E2%80%99s-inaction
[xxv] https://english.enabbaladi.net/archives/2020/12/gains-and-losses-will-the-syrian-regime-normalize-relations-with-israel/
[xxvi] https://www.middleeastmonitor.com/20201127-haftar-mobilises-troops-in-eastern-libya/#at_pco=smlwn-1.0&at_si=5fc14c73a9d07300&at_ab=per-2&at_pos=0&at_tot=1
[xxvii] https://www.lorientlejour.com/article/1242755/les-kurdes-dirak-regardent-des-pays-arabes-reconnaitre-israel-de-loin.html
[xxviii] https://www.stl-tsl.org/fr
