Tunisie, Crisis Group appelle à « restaurer la confiance »

La Tunisie traverse une crise politique qui se manifeste principalement par des querelles politiciennes autour du maintien ou du départ du chef du gouvernement, Youssef Chahed. Cette crise est loin d’être insurmontable mais son issue demeure incertaine. Un rapport de Crisis Group signé Michael Ayari.

Les résultats du scrutin municipal du 6 mai 2018 ont déstabilisé la coalition gouvernementale et parlementaire menée par Nida Tounes (nationaliste) et An-Nahda (islamiste) au profit de ce dernier. Ceci a accentué la lutte interne pour le contrôle de Nida Tounes à l’approche des élections législatives et présidentielle de 2019. Elle oppose le chef du gouvernement, Youssef Chahed – marginal au sein des structures du parti lors de sa prise de fonctions en août 2016 mais renforcé aujourd’hui – au fils du président de la République, Hafedh Béji Caïd Essebsi, propulsé directeur exécutif de cette formation en janvier 2016 grâce au soutien de son père. La crise en cours affaiblit les institutions, paralyse le travail du parlement, du gouvernement et de l’administration publique et alimente la tentation autoritaire.

Les principales forces politiques et syndicales devraient se mettre d’accord sur une sortie de crise en gardant à l’esprit que, sur le plan constitutionnel, le parlement est la seule institution en mesure de décider du départ ou du maintien de Youssef Chahed.

Si les signataires du pacte de Carthage (feuille de route du gouvernement d’union nationale, signée le 13 juillet 2016) échouaient à trouver un compromis sur une sortie de crise, et si les tensions politiques et sociales s’intensifiaient au cours des prochains mois, la formation d’un gouvernement dit de « technocrates » pourrait constituer, en dernier recours, une solution provisoire de nature à renforcer la confiance à l’égard des institutions et à apaiser les querelles politiciennes et les rancœurs envers la classe politique

Vers un nouvel équilibre de coalition.

Si le taux d’abstention de 66,3 pour cent aux élections municipales du 6 mai 2018 a sonné comme un désaveu pour l’ensemble de la classe politique, Nida Tounes en a davantage subi les conséquences qu’An-Nahda. Par rapport aux élections législatives de 2014, le premier a perdu deux tiers de ses électeurs et le second la moitié. Ceci a renforcé le poids politique du parti islamiste, modifié l’équilibre des forces au sein de la coalition gouvernementale et parlementaire et remis en cause le contrat tacite entre islamistes et non islamistes, en vigueur depuis les élections législatives et présidentielle de 2014.

Contrairement à An-Nahda, Nida Tounes considérait davantage ces élections comme un enjeu national, censé roder la machine politique et clientéliste du parti à l’approche des scrutins législatif et présidentiel de 2019, que comme un enjeu local. Alors qu’il était arrivé en tête des élections législatives de fin 2014, il a terminé en troisième position, douze points derrière les listes « indépendantes » et huit points derrière la formation islamiste.

Les termes du contrat tacite que le président Essebsi et Ghannouchi tentent de faire respecter depuis fin 2014 paraissent remis en cause. Ces termes limitaient le pouvoir de négociation d’An-Nahda au sein de la coalition et prévoyaient que le parti islamiste se garde de perturber les équilibres clientélistes et régionalistes. Un positionnement plus ambitieux aurait exposé le parti à de virulentes critiques à l’échelle nationale et internationale, les anti-islamistes craignant sa possible hégémonie politique et administrative en Tunisie.

Le parti islamiste a joué le jeu démocratique sans s’autocensurer. Depuis son dixième congrès, en mai 2016, An-Nahda a multiplié ses déclarations sur sa sortie de l’islam politique et rassuré les partenaires européens de la Tunisie. Il a ouvert ses rangs à de nombreuses personnalités non islamistes appartenant à l’ensemble des milieux socio-régionaux et politiques – y compris d’anciens militants de la formation politique de l’ancien président Ben Ali, déchu en janvier 2011, qui composent une partie de ses élus municipaux. Parmi les hommes et femmes d’affaires de la région favorisée du Sahel (côte est), la frange la plus anti-islamiste a perdu de son influence politique et administrative au profit d’une mouvance plus favorable au partage du pouvoir avec An-Nahda.

Sous la pression de ses militants de base et élus locaux, et profitant des dissensions au sein de Nida Tounes, An-Nahda, qui avait obtenu 28 pour cent des conseillers municipaux à l’issue du scrutin communal, a pris la tête de 36 pour cent des municipalités entre mi-juin et début juillet 2018. Ceci a renforcé son ancrage territorial au détriment de son allié nationaliste.

An-Nahda, de loin la formation politique tunisienne la plus organisée et disciplinée, est désormais le premier parti représenté au parlement et au sein des conseils municipaux. Celui-ci détient six ministères et secrétariats d’Etat sur 36 dans le gouvernement d’union nationale de Chahed. Il continue de renforcer son ancrage au sein de l’administration centrale et régionale, où un nombre grandissant de ses sympathisants et militants occupent des « emplois civils supérieurs ».

La crise gouvernementale

Durant l’été 2017, le président de la République, la direction de Nida Tounes et d’An-Nahda s’étaient mis d’accord pour pousser vers la sortie Youssef Chahed, le chef du gouvernement, membre de Nida Tounes.Tout comme son prédécesseur, Habib Essid, Chahed a fait preuve d’une autonomie conforme à son rôle de principale tête de l’exécutif, définie par la Constitution. Il a lancé une « guerre contre la corruption », sélective et visant indirectement les intérêts du bloc parlementaire de Nida Tounes, de sa direction et de celle d’An-Nahda. Il a également consacré une fraction de son temps à préparer sa candidature pour l’élection présidentielle de 2019. Ce projet s’est heurté aux calculs politiques du chef de l’Etat, de la direction de Nida Tounes représentée par son fils, Hafedh Béji Caïd Essebsi, et du parti islamiste, dont le président Rached Ghannouchi envisageait de briguer la magistrature suprême en 2019. Ghannouchi aurait depuis renoncé à son ambition présidentielle.

Le 3 mars 2018, le chef de l’Etat a rouvert les consultations entre les signataires du pacte de Carthage pour tenter d’établir une nouvelle feuille de route pour le gouvernement d’union nationale (Carthage II). Elles échoppent pour le moment sur la question du sort de Chahed. Le 28 mai 2018, lors d’une nouvelle réunion des signataires du pacte de Carthage, Ghannouchi a défendu avec force le maintien du chef du gouvernement, contre la position du président de la République, de Nida Tounes, de l’Union générale tunisienne du travail (UGTT) et du bureau exécutif de son propre parti. Certains militants et observateurs de la scène politique y ont vu un soutien tacite à la candidature de Youssef Chahed à la prochaine élection présidentielle et, plus largement, les prémices d’une recomposition politique d’envergure.

Selon ce scénario, An-Nahda (qui poursuit deux objectifs contradictoires : ne pas apparaitre au premier plan, et progressivement gagner en influence sur la scène politique tunisienne) retirerait son soutien au Nida Tounes de Hafedh Caïd Essebsi au profit d’un nouveau Nida Tounes (ou d’un autre mouvement politique « séculier » qui en serait issu), dirigé par Chahed. Celui-ci pourrait représenter un véritable contrepoids au parti islamiste et le contraindre à respecter le contrat tacite de 2014, dans des termes qui lui seraient éventuellement plus favorables. A l’issue de cette volte-face du président d’An-Nahda, le chef de l’Etat a suspendu les consultations.

Le 15 juillet 2018, dans un entretien accordé à la chaîne de télévision privée Nessma, le président Essebsi est sorti de son silence, qui durait depuis le report des négociations de Carthage II, fin mai.

S’exprimant sur la crise politique en cours, il a affirmé que si elle perdurait, Chahed devrait démissionner (position de la direction de Nida Tounes) ou se présenter devant le parlement pour solliciter le renouvellement de la confiance (position de certains responsables d’An-Nahda).

Le 16 juillet 2018, le président de la République a présidé une réunion exceptionnelle censée décider du sort du gouvernement, rassemblant les principaux protagonistes des négociations de Carthage II. A l’issue de cette réunion, le bureau politique d’An-Nahda a publié un communiqué « diplomatique », destiné, d’après plusieurs analystes, à rassurer ses partenaires, notamment le président de la République. Ce communiqué demande à Chahed de s’engager à ne pas se présenter à l’élection présidentielle de 2019 – même si sur le plan constitutionnel et institutionnel, « personne ne peut lui interdire de se porter candidat ».

La France et l’Union européenne estiment que l’instabilité gouvernementale retarde la mise en place des réformes et voient en Chahed une personnalité politique dynamique en mesure d’honorer les engagements de la Tunisie envers ses bailleurs de fonds. Nombre de diplomates étrangers et d’experts d’organisations internationales considèrent l’UGTT comme principale responsable du blocage des réformes économiques, de la fragmentation de la chaîne de commandement au sein de l’administration publique et de l’explosion des revendications salariales corporatistes, lesquelles, généralement satisfaites, grèvent le budget de l’Etat.

De fait, l’UGTT, qui avait obtenu le prix Nobel de la paix en 2015 en tant que membre du quartet du dialogue national ayant permis de trouver une issue à la crise politique de juillet 2013, s’est opposée au gouvernement Chahed en particulier sur les questions économiques et sociales. Elle a durci sa position lors des négociations de Carthage II, déclarant par exemple que le changement de gouvernement était une « question de vie ou de mort » pour l’organisation syndicale. Mais l’UGTT s’estime injustement mise au banc des accusés de la communauté internationale, alors qu’elle dispose d’un droit de regard sur la stratégie gouvernementale en tant que membre du pacte de Carthage.

La question du maintien ou du départ de Chahed pourrait à priori se régler au parlement, mais les protagonistes de cette crise ne parviennent pas à déterminer avec exactitude le nombre de députés qui accorderaient leur confiance au Premier ministre.

Officiellement le soutien quasi unanime des députés de Nida Tounes à ce nouveau ministre de l’Intérieur était uniquement dicté par des considérations d’efficacité sécuritaire – son indépendance politique et son expérience de trois ans en tant que chef de cabinet au sein du ministère de l’Intérieur (2015-2018) en ferait selon eux la personne idoine pour prendre la tête de ce ministère. Mais officieusement, leur prise de position, longuement discutée au cours de négociations internes,marquerait le ralliement officiel de Nida Tounes, et de la majorité des groupes de pression économique qui le soutiennent, à Youssef Chahed et donc la défaite du directeur exécutif du parti Hafedh Caïd Essebsi et de son père, le chef de l’Etat.

Malgré cet apparent dénouement, rien ne garantit que le jour d’un véritable vote de confiance à Chahed, les élus maintiendront leur position ou seront même présents à l’Assemblée. Rien ne garantit non plus que le parti An-Nahda et son bloc parlementaire, bien qu’il soit généralement discipliné, continuent de soutenir Chahed.

La lutte entre les pro- et les anti-Chahed continue en effet de battre son plein, chacun cherchant à imposer ses vues en affirmant être sur le point de triompher de l’autre. De nombreux changements de positions sont possibles, d’autant que cet antagonisme ne recoupe aucun clivage idéologique clair – des anti-islamistes se retrouvent dans le même camp que des islamistes, par exemple. De nouvelles polémiques susceptibles d’affaiblir un camp ou un autre peuvent émerger à tout moment.

Les derniers vaincus en date, à savoir l’UGTT, le Front populaire (bloc parlementaire d’opposition qui regroupe des partis de gauche et nationalistes arabes ; ses dix députés présents lors du vote de confirmation du nouveau ministre de l’Intérieur se sont prononcés contre) et le chef de l’Etat pourraient réagir, voire se coaliser. Par ailleurs, l’incertitude chez le voisin algérien, dont la présidence de la République est l’un des premiers soutiens au consensus entre Béji Caïd Essebsi et Rached Ghannouchi, et non entre Youssef Chahed et Rached Ghannouchi, pourrait avoir une influence sur la scène politique tunisienne à l’horizon 2019. Alors que le président Abdelaziz Bouteflika pourrait ne pas se présenter pour un cinquième mandat au printemps 2019, son éventuel successeur, et à plus forte raison la position de ce dernier à l’égard des recompositions politiques en cours en Tunisie, restent inconnus.

La tentation autoritaire

Les rivalités pour le contrôle de Nida Tounes et l’affaiblissement du consensus entre An-Nahda et Nida Tounes ralentissent considérablement l’activité de l’Assemblée nationale, du gouvernement et de l’administration publique. Des dizaines de projets sont bloqués en commission alors que l’échéance pour le vote de la loi de finances de 2019, fondamentale dans le contexte actuel de rétrécissement de la marge de manœuvre macroéconomique, se rapproche (décembre 2018). Aucun compromis n’émerge à propos de la nomination des membres de la Cour constitutionnelle, étape fondamentale pour la mise en place des institutions issues de la Constitution de 2014, et d’un nouveau président de l’Instance supérieure indépendante pour les élections (ISIE), personnage essentiel pour l’organisation des prochains scrutins législatif et présidentiel.

L’incertitude autour de la poursuite de la mission du gouvernement Chahed contribue à paralyser l’action publique. Par précaution, beaucoup de hauts fonctionnaires ont quasiment cessé le travail. En effet, les rotations de personnel au sein des « emplois civils supérieurs » pour des considérations partisanes se sont accélérées ces dernières années. Les réseaux clientélistes des partis politiques ont pénétré les administrations, contribuant à leur fragmentation et affectant nombre de hauts fonctionnaires. Ce conflit sous-jacent entre personnel administratif et acteurs politiques rappelle la deuxième moitié de 2013, lorsque la tentation autoritaire était forte chez les hauts fonctionnaires et les militants anti-islamistes. Celle-ci découlait de la conviction, ancrée dans la culture politique tunisienne, que seul le pouvoir exécutif et administratif est en mesure de contenir les soi-disant dérives de la souveraineté populaire (parlementarisme qui ralentit les prises de décision, appareils politiques source de divisions et de conflits, corruption des responsables politiques, etc.).

Depuis 2013, les politiciens ont pris plus de place, comme en témoignent la récente élection de 7 212 conseillers municipaux, de manière libre et concurrentielle pour la première fois dans l’histoire du pays, et la plus grande autonomie accordée aux collectivités locales dans le cadre du processus de décentralisation en cours depuis la promulgation de la nouvelle Constitution en janvier 2014. Mais les querelles entre responsables politiques, en partie alimentées en coulisses par des hommes et femmes de l’ombre des milieux d’affaires, diminuent graduellement leur base de soutien. Un nombre croissant de citoyens ordinaires ont en effet tendance à assimiler les hommes et femmes politiques à des intermédiaires vénaux dont l’objectif serait de s’enraciner dans les structures étatiques et de les utiliser à profit. Ils les tiennent pour responsables de la plupart des maux dont souffre le pays, notamment la montée du clientélisme, la cherté de la vie, la dégradation de la situation sécuritaire, des infrastructures et des services publics.

Ceci pourrait renforcer la position des technocrates issus notamment de l’appareil sécuritaire. De plus en plus de Tunisiens considéreraient qu’ils sont les seuls capables de préserver l’Etat et ses institutions. Cet état d’esprit pourrait favoriser « les comportements aventuriers » – c’est-à-dire les tentatives de reprise en main autoritaire – comme évoqué par le président Essebsi en septembre 2017.

Sortir de la crise

Il est crucial d’éviter que la crise actuelle – qui expose les divisions de la classe politique et affaiblit les institutions – n’encourage les émeutes ou, pire encore, les attaques jihadistes, qui à leur tour renforceraient ces divisions et créeraient des conditions favorables à une reprise en main autoritaire. La tentative de plusieurs personnalités politiques de faire porter au gouvernement et à An-Nahda la responsabilité de l’attaque jihadiste du 8 juillet 2018 près de la frontière algérienne, qui a fait six morts parmi les forces de sécurité, donne un avant-goût de ces dissensions.

Sur le plan politique, il est peu probable dans l’immédiat que la virulence des conflits entre les différents acteurs diminue. En effet, l’équilibre des forces entre islamistes et non islamistes et en train d’évoluer, alors que la faiblesse structurelle de Nida Tounes accroit la nervosité des acteurs politiques, administratifs et économiques qui redoutent une présence croissante d’An-Nahda dans les institutions. En outre, le projet de Youssef Chahed de créer une force politique faisant contrepoids à An-Nahda est loin d’être concrétisé. L’approche des scrutins législatif et surtout présidentiel de 2019 déstabilise le consensus établi depuis les élections législatives de 2014 et pousse à la confrontation certains groupes de pression économiques et financiers, dont les intérêts risquent d’être mis à mal par un changement de configuration politique.

Les principales forces politiques et syndicales devraient se mettre d’accord sur une sortie de crise en gardant à l’esprit que sur le plan constitutionnel, le parlement est la seule institution habilitée à décider du départ ou du maintien de Youssef Chahed au poste de Premier ministre.

D’une part, la direction de l’organisation syndicale UGTT devrait tenter de préserver la paix sociale au nom de l’unité nationale, plutôt que de miser sur la confrontation en préparant une rentrée sociale explosive. La Tunisie apparait, en effet, contrainte d’appliquer à la lettre les recommandations de plus en plus fermes du Fonds monétaire international (FMI), préoccupé notamment par l’inflation et l’accroissement de la dette publique. Certaines auront un coût social important à court terme. La stabilisation de la masse salariale de l’Etat limitera la capacité des pouvoirs publics à acheter la paix sociale en distribuant des emplois au sein de la fonction publique. La flexibilité accrue du taux de change fera encore baisser le pouvoir d’achat des Tunisiens.

Si Chahed devait quitter son poste et que, dans le même temps, les tensions sociales et politiques autour de la composition d’un nouveau gouvernement d’union nationale s’intensifiaient, la formation d’un gouvernement dit de « technocrates » serait une solution de dernier recours.

Bien qu’aveu d’un certain échec de la classe politique, celle-ci aurait le mérite de rassurer les hauts fonctionnaires, qui estiment que les partis politiques contribuent à briser la chaîne de commandement au sein des départements ministériels en y déployant leurs réseaux à des fins clientélistes et électoralistes. Par ailleurs, elle contribuerait probablement à apaiser la rancœur de larges franges de la population, dont l’attitude est récemment passée « de l’indifférence au mépris pour les politiciens ».

En se retirant momentanément du gouvernement, les principaux partis politiques ne prendraient plus en otage l’action gouvernementale. Ils disposeraient du temps nécessaire pour régler leurs problèmes internes – notamment lors du congrès électif de Nida Tounes qui pourrait avoir lieu début 2019 – et se concentrer sur l’élaboration de nouveaux programmes politiques. Ce faisant, ils devraient engager un débat de fond sur les éléments qui ont rendu possible la crise actuelle – conflits de légitimité entre le chef de l’Etat et le président du gouvernement, hausse du clientélisme et influence grandissante des hommes et femmes de l’ombre, personnalisation des canaux de négociation politique, absence de réforme de l’administration publique et de réflexion sur son rapport avec les responsables politiques – pour éviter de répéter les erreurs passées.

Pour le citoyen ordinaire, le maintien ou non de Youssef Chahed à la tête du gouvernement et son éventuelle victoire sur Hafedh Caïd Essebsi sont des questions secondaires. L’urgence est que les partis politiques montrent qu’ils ont retrouvé le sens de l’Etat et qu’un pouvoir exécutif et administratif stable et efficace parvienne à se placer au-dessus des conflits politiciens et à renforcer la confiance envers les institutions.